Einseitige Klientelpolitik oder mutige Sparoffensive

Fortwährend starke Zuwächse bei patent- geschützten innovativen Arzneimitteln sind dafür verantwortlich, dass die Arzneimittelausgaben der Gesetzlichen Krankenversicherung (GKV) in Deutschland weiter steigen. Im Jahre 2009 lag der Anstieg bei 4,8 Prozent, die Arzneimittelausgaben beliefen sich damit im vergangenen Jahr auf stolze 32,4 Milliarden Euro. Nachzulesen sind diese Daten im „Arzneiverordnungs-Report 2010“, der Mitte September 2010 vorstellt wurde.

Die Herausgeber des Reports sehen nach wie vor ein großes Einsparpotenzial bei Generika, Analogpräparaten und Arzneimitteln mit umstrittener Wirksamkeit. Weil Pharmaunternehmen in Deutschland – wie sonst nur in Malta und Dänemark – die Preise für ihre Produkte selbst festlegen dürfen, sind patentgeschützte Arzneimittel und auch Generika hierzulande 50 bis 100 Prozent teurer als in anderen europäischen Ländern. Durch ein Absenken der Preise, beispielsweise auf schwedisches Niveau, könnten in diesem Bereich 9,4 Milliarden Euro eingespart werden.

Mit dem Arzneimittelmarktneuordnungsgesetz (AMNOG) will sich die schwarz-gelbe Bundesregierung diesem Sparziel zumindest schrittweise nähern: 1,7 Milliarden sollen 2011 eingespart werden, in den Folgejahren sollen es dann mindestens zwei Milliarden Euro werden. Neue Mechanismen der Preisgestaltung und der Kosten-Nutzen- Bewertung sollen das Preisniveau weiter dem europäischen Durchschnitt angleichen (siehe Info-Kasten).

Die erste Hürde hatten die 68 Seiten des AMNOG längst genommen: Nach der Zustimmung der Bundesregierung zum Entwurf aus dem Bundesgesundheitsministerium (BMG) fand am 9. Juli 2010 die erste Lesung im Bundestag statt. Auf seiner Internetseite wirbt das BMG, das AMNOG helfe, „die Spreu vom Weizen zu trennen und keine Mondpreise mehr zu zahlen“. Das neue Gesetz schaffe die schwierige Balance zwischen Innovation und Bezahlbarkeit und eröffne nachhaltige Perspektiven – damit den Patienten auch zukünftig die besten und wirksamsten Arzneimittel zur Behandlung von Krankheiten zur Verfügung stehen, damit die Ressourcen der GKV geschont werden und damit die pharmazeutische Industrie verlässliche Rahmenbedingungen hat, die ihre Innovationsfähigkeit fördern und Arbeitsplätze sichern.

Damit erst gar kein Zweifel an der Radikalität des Rösler’schen Entwurfs aufkommt, lobte die FDP-Abgeordnete Ulrike Flach weiter: Nicht einmal Ulla Schmidt habe versucht, das Preismonopol der Pharmaindustrie zu brechen. Der FDP-Shootingstar hingegen habe die Konfrontation mit der mächtigen Lobby nicht gescheut.

Offensichtlich liegt der Regierungskoalition also viel daran, den reflexhaft geäußerten Verdacht zu vermeiden, Schwarz-Gelb betreibe einseitige Klientelpolitik. Doch seit einer Weile steht genau dieser Vorwurf erneut im Raum. Auslöser für den neuen Streit ist zum einen die Neugestaltung der Rabattverträge: Hier sollen künftig auch Krankenkassen uneingeschränkt dem Kartellrecht unterliegen.

Hiervon betroffen wären vor allem die großen Versorgerkrankenkassen. Bislang konnten sich beispielsweise mehrere AOK zusammentun und beim Aushandeln von Rabatten auf bestimmte Arzneimittel mit den Pharmaunternehmen ihre geballte Marktmacht nutzen. Nach Inkrafttreten des AMNOG müsste jede einzelne AOK eigene Ausschreibungen starten und stiege mit einer deutlich geschwächten Verhandlungsposition in den Ring.

Noch schwerer wiegt die Kritik der Opposition im Zusammenhang mit einem Änderungsantrag der Fraktionen der FDP und der CDU/CSU zum AMNOG. Dieser sieht vor, dass künftig nicht der Gemeinsame Bundesausschuss (G-BA), sondern das BMG selbst per Rechtsverordnung die Kriterien für die Kosten-Nutzen-Bewertung von Arzneimitteln festlegt.

Die Opposition wirft der Koalition in diesem Zusammenhang vor, bei der Formulierung ihres Änderungsantrages aus einem entsprechenden Papier des Verbands Forschender Arzneimittelhersteller (VFA) abgeschrieben zu haben. Ob die Verfasser des Dokuments tatsächlich inhaltliche Anleihen beim VFA genommen haben oder ob umgekehrt der VFA bei den schwarz-gelben Experten abgeschrieben hat, blieb selbst nach intensiver Debatte im Bundestag unklar.

Tatsache aber ist, dass sich einzelne Passagen der beiden Dokumente auffällig ähneln: In der geplanten Rechtsverordnung sei insbesondere festzulegen, „welche Grundsätze für die Bestimmung der Vergleichstherapie gelten, in welchen Fällen zusätzliche Nachweise erforderlich sind, unter welchen Voraussetzungen Studien welcher Evidenzstufe zu verlangen sind, sowie Übergangsregelungen für diejenigen Arzneimittel, für die bereits Studien begonnen oder abgeschlossen wurden“, heißt es wörtlich sowohl in dem VFA-Papier, als auch im schwarz- gelben Änderungsantrag.

Mit Mauschelei habe das nichts zu tun, verteidigte der Parlamentarische Staatssekretär der FDP Daniel Bahr in der Bundestags- debatte am 14. September 2010 die Arbeit des BMG: Die Festlegung der Bewertungskriterien über eine ministerielle Rechtsverordnung sei auch in anderen Ländern wie Großbritannien oder Frankreich üblich. Um die Bewertungsprozesse zu beschleunigen, habe in der Vergangenheit auch die SPD darauf gedrungen, die Oberhoheit über die Bewertungskriterien beim BMG anzusiedeln.

Die Sozialdemokraten wiederum blieben bei ihrer Einschätzung, die FDP sei bei der Kosten-Nutzen-Bewertung vor der Pharmalobby eingeknickt: Es sei im Interesse der Pharmaindustrie, wenn – wie es die geplante Rechtsverordnung vorsehe – künftig nicht nur randomisierte kontrollierte Studien, sondern auch Anwendungserfahrungen mit einem Medikament bei der Nutzenbewertung berücksichtigt werden sollen. „Sie können nicht davon ausgehen, dass Sie Einsparungen erzielen, wenn Sie die Wünsche der Pharmaindustrie zum Gesetz machen“, wetterte SPD-Gesundheitsexperte Prof. Karl Lauterbach.

Der Bundestagsabgeordnete der CDU/CSU-Fraktion Johannes Singhammer konterte: „Wie soll das Verfahren denn anders ablaufen? Auch das muss man einmal feststellen: Die Alternative ist, dass der Gemeinsame Bundesausschuss sich eine Verfahrensordnung gibt, die später durch das Ministerium genehmigt wird. Das wird dadurch nicht besser.“ Und sein Fraktionskollege Jens Spahn pflichtete ihm bei: „Bis jetzt ist es so geregelt, dass die Verfahrensordnung vom BMG genehmigt werden muss. Sie steht also schon heute unter der Fachaufsicht des Ministeriums. Faktisch ändert sich nicht besonders viel.“

Böse Zungen behaupten indes, die Pharmalobby sei vor allem deshalb so zufrieden mit den umstrittenen Plänen, weil sie das Ministerium für leichter beeinflussbar halten als den unabhängigen G-BA. Dem widersprach Spahn: „Die Frage, wie der Nutzen eines Arzneimittels bewertet wird, ist eine Werteentscheidung, auch eine Werteentscheidung der Gesellschaft, und diese sollten wir uns als Politik zumindest im Grundsatz nicht völlig aus der Hand nehmen lassen. Das wäre apolitisch.“

Antje SoleimanianFreie Journalistin aus Hamburg